Documento Metodologico per la programmazione
Proposta di legge 98
Redazione
Relazione
L’art. 30 della legge regionale n. 1/2006, impegna la Regione, nelle sue varie espressioni politiche, a dotarsi di un “documento metodologico per la programmazione delle risorse comunitarie, nazionali e regionali”. L’obiettivo è quello di definire al meglio il ciclo della programmazione della Regione Calabria, nel rispetto della normativa vigente, con particolare riguardo agli organi ed agli strumenti.
La ratio e, a nostro modo di vedere, la necessità di questo percorso comune nasce dall’esperienza fatta in questi nove mesi di amministrazione attiva di nostra competenza (commissione bilancio e programmazione e commissione per il piano di sviluppo) e dall’analisi compiuta sull’iter procedurale nelle varie fasi per l’adozione di provvedimenti amministrativi.
Riteniamo fondamentale che il Consiglio Regionale e le Commissioni Consiliari permanenti, la Giunta Regionale ed i Dipartimenti, sanciscano il percorso univoco da seguire attraverso una strategia, con macro obiettivi e mediante la programmazione generale unica , la gestione, la rendicontazione, il controllo e la valutazione , sia per quanto riguarda le risorse, che per quel che riguarda il raggiungimento degli obiettivi e in ultimo, quindi, del risultato conseguito.
La Regione Calabria, pur avendo previsto nella propria legislazione strumenti di programmazione (Dpef – Piano operativo – Rendicontazione – Controllo di gestione – etc. ) ed in ottemperanza alle norme ed ai programmi europei e nazionali vigenti (accordi di programma quadro ed intese istituzionali di programma - Dsr) non appare pronta alla sfide che da un lato impongono gli standard di sviluppo e dall’altro le risorse disponibili, né tanto meno sembra aver chiara la fondamentale rilevanza della rendicontazione e del controllo, quali strumenti destinati non soltanto alla valutazione dei dirigente , ma anche mezzi per la comprensione del raggiungimento dei risultati della propria azione politica e quindi per l’adozione di eventuali correzioni e/o modifiche.
Nell’ambito della programmazione economica finanziaria regionale , la politica delle entrate non è stata e non è ancora adesso, all’attenzione degli assessori , dei consiglieri e della dirigenza regionale in genere. Di norma l’attenzione è piuttosto rivolta alla politica della spesa ed a come poter attraverso questa accrescere sviluppo e consenso. Purtroppo anche la politica nazionale, non tenendo in grande considerazione l’autonomia costituzionale delle Regioni e degli EE.LL. in genere, obbliga costantemente le autonomie locali a ridurre per legge la spesa e non invece a far definire il saldo finanziario, oltre contestualmente a modificare annualmente le “regole del gioco” con un ovvio e formidabile conflitto con la programmazione triennale regionale.
In questo quadro, in assenza di determinazioni da parte della Giunta Regionale trascorso il termine di cui all’art. 30 della legge 1/2006, convinti della necessità di un percorso condiviso, specifichiamo la nostra proposta di documento metodologico.
Il Management nell’economia pubblica
Management per obiettivi
E’ già dal 1954 che il management by objectives (MBO) viene studiato negli Stati Uniti d’America. In origine esso mirava ad evitare la “trappola dell’attività” propria dei managers che, coinvolti nelle attività quotidiane, dimenticavano gli obiettivi da perseguire. L’idea nasceva dal: “se sai dover andare” è molto probabile che tu ci arrivi. Tra i principi originari : stabilire un insieme di strategie di vertice e macro obiettivi; generare una cascata di obiettivi specifici; sviluppare ruoli organizzativi e missioni; stabilire indicatori chiave per ciascun obiettivo; effettuare una valutazione/misurazione periodica degli obiettivi raggiunti. Questa prima fase non ebbe successo per una generale indeterminatezza degli obiettivi.
La successiva dottrina MBO definita : “smart” (intelligente) si sviluppava attraverso cinque obiettivi :
a) specifici , selettivi e non numerosi;
b) misurabili, ossia esprimibili con parametri quantitativi o qualitativi;
c) conseguibili in via generale;
d) realistici con i mezzi e nell’ambiente dato; e) dotati di una dimensione temporale. Benché di successo la teoria ebbe numerose critiche date soprattutto dai cambiamenti sistematici dell’ambiente (dinamico e non statico) e dalla difficoltà nella rimozione degli ostacoli incontrati durante l’attuazione degli obiettivi.
La terza fase coincide con :
a) una piena considerazione del programma operativo;
b) una selezione degli obiettivi realmente rilevanti;
c) un controllo periodico sistematico allo scopo di verificarne il raggiungimento;
d) un maggior decentramento dei compiti ;
e) il maggior coinvolgimento dei managers sia mediante la loro partecipazione che attraverso l’incentivazione in relazione alle performances rispetto ai risultati desiderati.
Efficienza, economicità ed efficacia nell’ economia pubblica
Nel bilancio per obiettivi delle PP.AA. (riforma Ciampi) le condotte considerate che dispongono di risorse per perseguire le funzioni-obiettivo, vanno valutate secondo secondo i tre criteri dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità .
L’efficienza consiste nel criterio, noto in economia, come “principio del minimo mezzo” , ossia del minor impiego possibile di risorse per raggiungere un dato obiettivo. L’ecomicità consiste in un rapporto favorevole , di avanzo o almeno pareggio fra i costi ed i ricavi, anche se nell’economia pubblica questo non può assurgere a criterio dominante in quanto il governo statale, regionale o locale ha come fine non il massimo lucro ma la soddisfazione dei cittadini-utenti. L’efficacia per la valutazione degli obiettivi, surroga l’economicità , che nell’economia pubblica non è sempre applicabile.
Nell’attività di management nell’economia pubblica dobbiamo, oltre ai principi su esposti, tenere in considerazione tre ulteriori principi fondamentali:
1) il principio della razionalità limitata di Hayek, secondo il quale le nostre competenze sono necessariamente imperfette e condizionate da tempi e costi : non creare progetti troppo onerosi o porre obiettivi troppo ambiziosi per i progetti prioritari prescelti;
2) nella definizione degli obiettivi dovranno essere tenuti in considerazione i bisogni dei cittadini , come consumatori, imprese, lavoratori : è quindi estremamente rilevante controllare sempre se ciò che si considera prioritario lo è per i cittadini e per quali di loro e su chi ricadono i costi;
3) Una P.A. è come un’impresa , essa è fatta di persone , gli obiettivi ed i progetti vengono attuati tramite organizzazioni . Generalmente chi elabora una programmazione parte da una struttura organizzativa data. Anche la struttura di una P.A. può essere modificata , ma ciò è meno facile ed occorre più tempo rispetto alle organizzazioni private.
Gli obiettivi ed il project management
La regione, attraverso i propri organi politici : Consiglio Regionale , Presidente e Giunta Regionale ha come compito fondamentale la direzione politico-amministrativa strategica regionale. Questa si articola con la divisione dei ruoli fra i suddetti organi in tre grandi fasi che hanno una distinta sequenza temporale, ma sono tra loro interconnesse, anche nel senso della reciproca interazione e ciascuna indispensabile alle altre due : la pianificazione strategica ; la gestione ; il controllo.
Pianificazione strategica
La pianificazione strategica determina gli indirizzi, gli obiettivi, i fini, i mezzi, le strutture organizzative, le attività che dovranno essere svolte, i relativi tempi, le modalità di attuazione e le risorse , i responsabili di tali attività cioè del programma attuativo.
Prima fase : preparatoria
Appare quindi indispensabile che il Consiglio Regionale attraverso le Commissioni consiliari permanenti e con una apposita seduta dell’assemblea, in sede annuale, analizzi ed approvi, su proposta della Giunta Regionale, un unico documento programmatico generale e di raccordo definito PIANO REGIONALE STRATEGICO ANNUALE , attraverso il quale si definiscano :
Gli Obiettivi :
* Chiarezza : nessun dubbio circa il loro significato
* Sinteticità : quantificabili sul piano contabile ed essere riportati sinteticamente
* Quantificabilità : devono poter corrispondere ad un costo
* Temporalità : programmabili nel tempo e nel lasso temporale
* Realizzabilità : mete oggettivamente realizzabili anche se con sforzi
* Capacità di orientare la gestione: punto di partenza per l’elaborazione delle strategie
Le Risorse :
* Entrate derivanti dall’Unione Europea
* Entrate derivanti dallo Stato : (APQ – IIP – FONDI FAS – ALTRE ENTRATE) * Entrate derivanti da risorse proprie
I Tempi:
* Analisi della difficoltà
* Attribuzione del tempo necessario
Gestione
La gestione comporta un’azione di indirizzo costante per lo svolgimento dei flussi delle attività secondo il programma mediante i rapporti dei vertici con i centri di responsabilità. Durante la gestione possono avere luogo situazioni di criticità che comportano, oltre ad interventi correttivi, anche eventuali revisioni della pianificazione. Qui infatti si passa dalla pianificazione sulla carta a quella operativa assegnando le macro attività in cui si è suddivisa la pianificazione strategica ed assegnandole ai dirigenti . Le attività dei dirigenti generali si articolano in attività operative mediante la WPD (Work Package Description) in cui si indicano le risorse umane, materiali ed immateriali che sono assegnate a ciascun dirigente generale e mediante cui, essi procedono ad individuare i compiti e le risorse dei dirigenti sottosposti
Seconda fase : attuatoria
* Bilancio articolato : attribuzione delle macro attività ed assegnazione delle risorse ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità amministrativa ;
* Piano operativo : realizza il raccordo fra le funzioni esecutive spettanti alla Giunta Regionale e le funzioni di gestione attribuite ai dirigenti per la realizzazione degli obiettivi definiti dal Consiglio Regionale.
* Verifiche e Monitoraggio intermedio : i budget dei centri di responsabilità amministrativa vengono sottoposti a verifiche periodiche sullo stato di avanzamento dei programmi per valutare scostamenti rispetto alle previsioni originarie ed agli obiettivi.
Gli argomenti di questa seconda fase quindi riguardano :
a) l’individuazione di azioni di monitoraggio e di intervento che vanno compiute in itinere e che si suppone siano state assegnate ai vari dirigenti, con le procedure previste, mediante il processo di pianificazione di cui alla prima fase : così la gestione del monitoraggio , della reportistica , l’estrapolazione dei dati rilevanti, il riscontro delle criticità, la richiesta di aggiornamenti delle BSC (Balanced scorecards = schede obiettivo) ;
b) l’individuazione di strumenti di informazione : BSC, sistemi di valutazione, metodologie di controllo periodico dei costi, analisi delle performances;
c) le analisi gestionali : comparazioni contabili, livellamento dei risultati , analisi delle tipologie e frequenza degli scostamenti e delle criticità, analisi delle azioni correttive eseguite e da eseguire in futuro , analisi storica.
Controllo
Il controllo riguarda il monitoraggio costante dei flussi di attività , la verifica degli scostamenti dai programmi della gestione. Il controllo in itinere interagisce con l’attuazione e per questa via può interagire con la pianificazione. D’altra parte il controllo di fine periodo interagisce direttamente con la pianificazione delle attività successive.
Terza fase : verificatoria, della rendicontazione e del controllo di gestione
* Le comunicazioni : le comunicazioni intermedie da parte dell’organo preposto al controllo di gestione , consentono alla giunta regionale una costante informazione sull’attività gestionale, sull’eventuale scostamento degli obiettivi , suggerendo l’eventuale adozione di provvedimenti correttivi ;
* Il rendiconto generale : si rinvia a quanto disposto dagli artt. 54 e 55 della legge regionale 8/2002 ;
* Il rapporto annuale : si rinvia a quanto disposto dall’intero titolo IV della legge regionale 8/2002 ;
Quadro di sintesi
Con l’approvazione della proposta di legge relativa al documento metodologico regionale per la programmazione, si vogliono dettare le linee guida e gli indirizzi per rendere l’attività politico-amministrativa regionale, sempre più rivolta a favorire lo sviluppo ed il miglioramento della qualità della vita al cittadino calabrese.
La definizione “PPBS” : planning – programming – budgeting –system , ovvero pianificazione, programmazione, mezzi finanziari e tempi programmati per gli interventi, ci sembra la più coerente con il percorso di cambiamento voluto dalla nuova Amministrazione Regionale .
L’esatta definizione dei ruoli, delle competenze , delle metodologie , dei percorsi e della responsabilità ai vari livelli : politica, amministrativa, gestionale, contabile, di controllo, etc. è indispensabile per evitare confusioni e svolgere al meglio il proprio ruolo : Presidente della Giunta, Assessore Regionale, Consigliere Regionale, Dirigente, etc.
Consiglio Regionale – Commissioni Consiliari
La legge e lo statuto regionale attribuiscono al Consiglio regionale competenza esclusiva sull’attività legislativa regionale, sull’attività di indirizzo politico e sull’attività di controllo della regione che sono, inequivocabilmente, riservate allo stesso.
Giunta Regionale – Presidente della Giunta – Assessori Regionali e Sottosegretari
Alla Giunta Regionale collegialmente ed al Presidente, agli Assessori ed ai Sottosegretari individualmente e per le materie di propria competenza la legge e lo statuto attribuiscono i fondamentali poteri di esecuzione ed organizzazione. Una volta stabilito in Consiglio Regionale l’indirizzo politico e gli obiettivi generali, spetta agli organi esecutivi definirli al meglio e farli attuare tramite gli apparati burocratici, monitorando costantemente l’azione amministrativa.
Dirigenti
I dirigenti preposti ai dipartimenti hanno la funzione di attuare gli indirizzi e gli obiettivi sanciti dal Consiglio ed assegnati dalla Giunta in sede di Piano operativo / Bilancio articolato. La loro attività ed i risultati in termini di efficienza , efficacia ed economicità sono valutati per mezzo del nucleo di valutazione dalla Giunta e dal Consiglio in sede di verifica del risultato.
Nucleo di valutazione – Collegio dei revisori
Si rinvia a quanto disposto dalle legge in materia.
Capo 1
Indirizzo
Art. 1
Entro il 15 settembre di ogni anno la Giunta Regionale trasmette al Consiglio Regionale ed alla Commissione regionale per il Piano di Sviluppo:
a) il DPEFR , ai sensi dell’art. 2 della legge regionale n. 8/2002, completo nei contenuti di cui allo stesso articolo (dalla lett.a alla lett.i) ;
b) in sede di prima applicazione, il DSR (programmazione per il periodo 2007/2013) e, successivamente lo stato di avanzamento, distinto per stato dell’entrata e della spesa, delle risorse comunitarie;
c) il PMA (programmazione generale della macro attività distinta per Assessorato/Dipartimento ed UOA)
d) la proposta di programmazione annuale dei Fondi per le aree sottosviluppate (FAS) , di cui alle delibere CIPE, affinché lo stesso possa approvare il relativo atto di indirizzo;
e) la proposta relativa ai criteri di ripartizione del fondo sanitario regionale tra le aziende del servizio sanitario regionale, tenendo conto del piano sanitario nazionale e regionale vigenti ed avendo cura degli aspetti di efficacia, efficienza ed equità per l’accesso al diritto alla salute da parte dei cittadini ;
Art. 2
Entro il 30 settembre la Giunta Regionale presenta al Consiglio Regionale ai sensi degli artt. 3, 4, 8 della legge 8/2002 :
a) la proposta di legge finanziaria ;
b) il bilancio annuale di previsione ;
c) il bilancio pluriennale ;
d) il disegno di legge collegato recante modifiche ed integrazioni di tipo ordinamentale;
Art. 3
Le Commissioni consiliari competenti approvano i documenti programmatici , di indirizzo e finanziari di cui agli artt. 1 e 2 della presente legge entro il successivo 30 novembre.
Art. 4
Il Consiglio Regionale in un’apposita seduta da tenersi entro il 31 dicembre ed in ogni caso antecedentemente rispetto all’approvazione del bilancio annuale e pluriennale di previsione e della legge finanziaria, approva il Piano strategico regionale (annuale e con proiezione triennale), definendo l’indirizzo politico generale, gli obiettivi, le risorse ed i tempi per l’attuazione.Il Piano strategico regionale annuale è un provvedimento amministrativo di sintesi dei documenti di cui all’art. 1 e deve trovare obbligatorio riscontro nel bilancio annuale di previsione.
Capo 2
Gestione
Art.5
La Giunta Regionale, entro il successivo 31 gennaio, provvede a quanto stabilito dagli artt. 10, 29,30 della legge regionale n. 8/2002 in merito al bilancio articolato ed al piano operativo.
Art. 6
La Giunta Regionale provvede a dare esecuzione all’attività programmatica e di indirizzo stabilita dal Consiglio Regionale in sede di piano strategico e documenti contabili, avendo cura di trasmettere mensilmente copia delle delibere adottate alla Presidenza del Consiglio.
Art.7
La Giunta Regionale, ai sensi dell’art. 23 della legge regionale n.8/2002, provvede a trasmettere tempestivamente e comunque entro 30 giorni al Consiglio regionale le eventuali variazioni di bilancio disposte.
Capo 3
Controllo
Art. 8
La Giunta Regionale anche eventualmente attraverso la struttura regionale preposta al controllo di gestione, è tenuta a trasmettere al Consiglio Regionale un report trimestrale relativo allo stato di avanzamento del programma; lo stesso dovrà contenere una sezione relativa alle attività amministrative ed una sezione relativa alle attività economiche e finanziarie (stato delle entrate e stato della spesa) da trasmettersi al Consiglio Regionale .
Art. 9
Dopo la chiusura dell’esercizio finanziario, la Giunta Regionale , eventualmente anche attraverso la struttura regionale preposta al controllo di gestione predisporrà, entro il 31 marzo ed ai sensi dell’art. 32 della legge regionale n. 8/2002, il rapporto annuale sulla gestione del piano operativo e dei relativi budget.
Art. 10
La Giunta Regionale, entro il 30 aprile , trasmette il Rendiconto generale, ai sensi dell’art. 54 e 55 della legge regionale n. 8/2002 ed in ottemperanza all’art. 32 della legge regionale n. 8/2002, il rapporto annuale di cui al precedente art. 7. Gli stessi, unitamente, vengono trasmessi al Consiglio Regionale.
Art. 11
Il Consiglio Regionale, entro il 30 giugno, verificherà il risultato della gestione del bilancio regionale ed il raggiungimento degli obiettivi dell’anno precedente, approvando il rendiconto generale ed il rapporto annuale sulla gestione. In caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, il Consiglio potrà proporre alla Giunta Regionale, la revoca dell’incarico per i Dirigenti generali interessati.
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