Ma ora la burocrazia ha bisogno di nuovi modelli

di Demetrio Naccari Carlizzi

Redazione

pubblicato su [Corriere della Calabria] il 21 Febbraio 2017.  «...i vostri uffici non agiscono con diligenza. Non sembrano rivolti a risolvere problemi, ad alleviare le difficoltà, a facilitare i doveri comuni. Al contrario, sembrano orientati soltanto a porre intralci. Sono disposti a negare, piuttosto che ad assentire. Credono che, non risolvendo i problemi più semplici, si possa apparire indispensabili...».
Questo inciso non è parte del pregevole dibattito tra Battaglia e Jorio sulla burocrazia ma la ricostruzione di un discorso di duemila anni fa dell'Imperatore Diocleziano ai vertici della sua amministrazione (da L'Imperatore guerriero, Guido Castelli).
Non sono per nulla convinto che il tema possa essere affrontato senza guardare insieme anche il problema del modello di pubblica amministrazione e quello delle necessarie competenze tecniche dei politici. Estraggo per sintesi ciò che più mi interessa riprendere degli interessanti ed autorevoli interventi di Battaglia e Jorio: la burocrazia come limite dell'azione amministrativa, la conseguente ricerca di un rapporto corretto tra politica e burocrazia e la necessità di competenze e saperi come presupposto essenziale oggi per governare ed amministrare.
In effetti basterebbe un questionario per sapere quanti politici hanno veramente idea del significato per esempio di un Piano esecutivo di gestione o di un Documento unico di programmazione. Sarebbe altrettanto indicativo conoscere quanti burocrati li vedono come adempimenti solo formali, da sottoporre proprio loro ai politici in un rovesciamento sostanziale dei ruoli dell'azione amministrativa.
In questo senso è una semplificazione replicare lo stereotipo di una azione politica ostaggio della burocrazia almeno quanto aspettarsi azioni messianiche e solitarie dai politici che vengono eletti.
È necessario rifletterci perché invece, osservando il dibattito nazionale sui media, sembra che il problema principale dell'inefficienza della pubblica amministrazione si esaurisca nella repressione dei "furbetti del cartellino" cui sono dedicate molte energie ministeriali e diverse innovazioni legislative. Mentre appare chiaro come non interessi a nessuno che altri possano in astratto serenamente dormire sulle scrivanie, dal momento che avendo passato il badge hanno assolto sostanzialmente al loro compito. Dimenticandosi, peraltro, di dire grazie alla parte di dipendenti volenterosi che autonomamente svolge il lavoro di tutti.
In sostanza, ancora una volta, il vero problema è rappresentato dal modello ormai antistorico di pubblica amministrazione che fa da ecosistema all'azione pubblica e concorre a delineare comportamenti e prodotto finale.
Se ben guardiamo, il moralismo di maniera che sottende ai continui interventi legislativi sugli assenteisti, evidenzia il fallimento del modello tradizionale di pubblica amministrazione. Un sistema incapace geneticamente di dare trasparenza a quello che accade dentro l'amministrazione, di valutare le performance, di premiare o sanzionare, inadatto a creare valore pubblico con la sua azione perché nel migliore dei casi produce output ma non genera outcome per i cittadini.
Invece è proprio il prodotto dell'azione pubblica e non la forma dei comportamenti che fa la differenza verso il cittadino. Il modello della nostra pubblica amministrazione è disegnato sul formalismo degli adempimenti e sulla degenerazione del principio di legalità. Ciò la rende impermeabile alla cultura del risultato, all'analisi economica e alla valutazione e al monitoraggio delle politiche pubbliche. Opportunamente è stato scritto che l'amministrazione pubblica è un jumbo ma ha meno strumenti di controllo e analisi di una vespa 50.
Inevitabilmente la degenerazione del formalismo e del principio di legalità amministrativa porta ad una P.A. dove il procedimento diventa fine a se stesso e si pone come ostacolo al conseguimento del fine dell'azione. Questo è il motivo per cui anche le immissioni di giovani quadri e dirigenti, nonostante i nuovi saperi e le competenze di cui sono portatori, produce risultati lontani dalle aspettative. Addirittura si assiste non di rado a fenomeni di rapido adeguamento alle prassi più deleterie.
La riforma Madia rimane in questo schema che si vuole modificare per singoli interventi che seppur meritevoli rimangono insufficienti. Emblematico l'esempio dell'introduzione del silenzio-assenso dopo 30 giorni tra amministrazioni pubbliche. Ciò dimostra, ove ce ne fosse bisogno, che neanche tra pubbliche amministrazioni ancora oggi si può trattare alla pari perché la singola l'autorità che detiene l'informazione opera in forza di un rapporto verticale, proprietario e ostile verso tutti e non riconosce come fine ultimo il risultato.
Nel centralismo chiuso dell'amministrazione italiana al vertice permangono le prefetture in uno schema ottocentesco di rappresentazione del potere centrale. Un vero emblema del paternalismo autoritario introdotto da Napoleone Bonaparte nel 1816 e inutilmente abolito dalla riforma Bassanini quater del 1999 poi resa vana dal governo successivo.
La conseguenza è che di fronte al cittadino non si presenta un'unica amministrazione ma ancora oggi più di 10.200 pubbliche amministrazioni con oltre 9.600 sedi decentrate ognuna delle quali ha i suoi luoghi e strumenti, i suoi server, il suo data center e funzioni duplicate, non standard e alle volte obsolete nell'epoca del cloud.
In balia delle P.A. rimangono il cittadino e le imprese, in una asimmetria solo temperata dalle innovazioni legislative dalla legge 241 agli indirizzi del recentissimo Foia – Freedom of Information Act che sancisce il diritto di accesso civico ai dati.
È questo schema e non un problema genetico o lombrosiano che consente la degenerazione burocratica e politica. Tutto ciò avviene nel mentre la sfida della rivoluzione digitale apre uno scenario ulteriore che richiederebbe sfide nuove, prodotte dall'impatto dell'intelligenza artificiale e delle scienze sociali computazionali necessarie a trattare grandi moli di dati.
La conclusione è che noi siamo indietro di almeno un giro rispetto alla costruzione di una nuova pubblica amministrazione, in ritardo persino con i principi della rivoluzione industriale fordista e l'apertura al mercato. Mentre si fa strada una rivoluzione digitale che non farà prigionieri se solo si pensi che il trade-off del programma industria 4.0 porterà alla perdita di 5 milioni di posti di lavoro in Italia e ad un fabbisogno di nuove competenze che la P.A. neanche conosce.
La mia impressione è che se non si lavorerà ad un ripensamento dell'immagine giuridica stessa della pubblica amministrazione e del nostro diritto amministrativo la semplice digitalizzazione della nostra P.A. ci manterrà indietro nella competitività del Paese e nell'azionabilità piena dei diritti di cittadinanza.
Il problema è rappresentato dallo schema generale e dal rapporto con le nuove tecnologie (per la rivoluzione digitale) e tra Autorità e Libertà (per l'evoluzione del modello di P.A.) che il nostro Paese deve valutare di mantenere o modificare.
Per questi motivi, in conclusione, il Paese a parer mio ha un disperato bisogno di cambiare il modello di pubblica amministrazione. Un nuovo modello associato a dematerializzazione dei procedimenti amministrativi, Open Government, condivisione e apertura dei dati (Open Data), valutazione quali-quantitativa delle politiche (Big Data) partecipazione deliberativa e immediatezza e automazione dei feedback al cittadino.
Burocrazia o politica, in conclusione di chi sarebbe allora la colpa per un settore pubblico inadeguato? Quale la soluzione?
Io credo in una riforma del modello di un governo aperto e orizzontale con i cittadini, fondato sulle tecnologie digitali. Dal grado di maturità tecnologica discenderebbe automaticamente la necessità/opportunità di una diversa azione della burocrazia.
La P.A. digitale deve rovesciare il condizionamento della libertà individuale e di impresa assoggettati oggi sempre all'autorizzazione preventiva e all'intermediazione se non all'arbitrio dei segmenti sempre più disarticolati del settore pubblico. Non assisteremmo più a vicende come quelle della pavimentazione del corso Garibaldi di Reggio Calabria o dello stadio della Roma dove enti pubblici parlano a distanza di anni lingue differenti.
Trasparenza e corruzione dipendono dal modello e dall'ecosistema della P.A. e non dalle autorità esterne (Anac e vari Garanti) e dell'intervento giurisdizionale che per sua natura è tardivo.
Altrimenti come agire? Affidandosi alle invettive e agli stereotipi o adottando il modello ideologico del compagno Stachanov, dimenticando che la rivoluzione industriale è finita da un pezzo? Sperando sempre che non abbia aderito alla scissione!

 

 

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